Alternativas para a tramitação de medidas provisórias

Parlamentares reunidos na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa, com o texto "Reflexão sobre os processos de tramitação das Medidas Provisórias (MPs)

Dis­cus­sões sobre o mode­lo de tra­mi­ta­ção de medi­das pro­vi­só­ri­as vêm sen­do tra­va­das des­de… ora, des­de a cons­ti­tuin­te em 1987, quan­do o ins­ti­tu­to foi pen­sa­do para subs­ti­tuir o decreto-lei.

De lá para cá, qua­se todos os mode­los pos­sí­veis de tra­mi­ta­ção já foram apli­ca­dos ou pen­sa­dos: ins­tru­ção em comis­são mis­ta e apre­ci­a­ção em ses­são con­jun­ta; ins­tru­ção em comis­são mis­ta e apre­ci­a­ção bica­me­ral; ins­tru­ção em uma comis­são mis­ta per­ma­nen­te; ins­tru­ção nas CCJs de cada Casa; iní­cio alter­na­do da tra­mi­ta­ção entre as Casas; tem­po míni­mo de tra­mi­ta­ção em cada Casa…

O mode­lo cons­ti­tu­ci­o­nal vigen­te de 2012 a 2020 con­ta­va com a ins­tru­ção con­jun­ta da medi­da pro­vi­só­ria em comis­são mis­ta cons­ti­tuí­da ad hoc, isto é, uma comis­são era cons­ti­tuí­da para cada medi­da pro­vi­só­ria edi­ta­da. Após o emen­da­men­to geral, aber­to a todos os mem­bros do Con­gres­so nos seis pri­mei­ros dias de vigên­cia da MP, cabia à comis­são apro­var um pare­cer e enca­mi­nhar a maté­ria para vota­ção nos ple­ná­ri­os, pri­mei­ro da Câma­ra e depois do Senado.

O fun­ci­o­na­men­to das comis­sões mis­tas ampli­ou o deba­te públi­co, na medi­da em que per­mi­tiu mai­or par­ti­ci­pa­ção da soci­e­da­de civil, a rea­li­za­ção de audi­ên­ci­as públi­cas, a pres­ta­ção de infor­ma­ções por par­te do gover­no e um deba­te téc­ni­co mais apro­fun­da­do[1]. Aumen­tou-se o escru­tí­nio sobre o tra­ba­lho dos rela­to­res e per­mi­tiu-se uma dis­tri­bui­ção mais equâ­ni­me das rela­to­ri­as[2].

Além dis­so, hou­ve um ree­qui­lí­brio bica­me­ral, pri­mei­ro por­que os sena­do­res pude­ram par­ti­ci­par das dis­cus­sões sobre a MP ain­da em sua fase ini­ci­al nas comis­sões mis­tas, segun­do por­que, regi­men­tal­men­te, há uma alter­nân­cia entre as Casas no que tan­ge às rela­to­ri­as. Assim, meta­de das MPs con­ta como rela­tor um sena­dor, sen­do a outra meta­de rela­ta­da por depu­ta­dos, o que, evi­den­te­men­te, con­fe­re mai­or des­ta­que à ati­vi­da­de dos sena­do­res em com­pa­ra­ção com o mode­lo anterior.

O gran­de entra­ve se deu com rela­ção ao tem­po de tra­mi­ta­ção nas comis­sões. Seja pela com­ple­xi­da­de do tema, o que natu­ral­men­te con­so­me bom tem­po de aná­li­se, seja mes­mo como táti­ca par­la­men­tar para evi­tar alte­ra­ções em ple­ná­rio[3], o fato é que as comis­sões mis­tas con­cen­tra­ram a mai­or par­te do tem­po de tra­mi­ta­ção de uma MP, dei­xan­do aos ple­ná­ri­os da Casa pou­co tem­po de aná­li­se. O jogo pas­sou a ser joga­do nas comis­sões. Não à toa, obser­vou-se gran­de des­gas­te da base de apoio ao gover­no de 2013 a 2015 em vir­tu­de do mai­or poder de bar­ga­nha con­fe­ri­do aos par­la­men­ta­res na apre­ci­a­ção das medi­das provisórias.

Se no mode­lo em que a MP come­ça a tra­mi­tar dire­ta­men­te na Câma­ra o Sena­do ten­de a ser pre­ju­di­ca­do por rece­ber a maté­ria per­to do fim do pra­zo, ago­ra a difi­cul­da­de tem­po­ral se esten­deu igual­men­te às duas Casas, deman­dan­do solu­ções inter­nas para lidar com a ques­tão. Por exem­plo, ain­da em 2013 a Pre­si­dên­cia do Sena­do tomou deci­são de não sub­me­ter à voto qual­quer MP que che­gas­se com menos de 7 dias para o fim do pra­zo. Deci­sões seme­lhan­tes foram toma­das pela pre­si­dên­cia da Câma­ra em 2015 e em 2017, bali­zan­do, ain­da que infor­mal­men­te, o pra­zo de atu­a­ção das comis­sões mistas.

 

Rito na pandemia e as emendas de plenário

Com a pan­de­mia, hou­ve uma cos­tu­ra jurí­di­ca entre o Con­gres­so e o STF (ADPF 663) que resul­tou na assi­na­tu­ra do Ato Con­jun­to das Mesas do Sena­do e da Câma­ra nº 1, de 2020, con­fe­rin­do sis­te­má­ti­ca pro­vi­só­ria de tra­mi­ta­ção às MPs, dis­pen­san­do a aná­li­se da comis­são mis­ta e levan­do a maté­ria dire­to ao ple­ná­rio da Câmara.

A Câma­ra vol­tou a ter o con­tro­le tem­po­ral sobre a tra­mi­ta­ção das MPs, bem como sobre todas as rela­to­ri­as. Foi, em suma, o mode­lo que fun­ci­o­nou na prá­ti­ca de 2001 a 2012, mas com uma dife­ren­ça crucial.

No mode­lo de tra­mi­ta­ção ins­ti­tuí­do pelo Ato Con­jun­to nº 1/2020, foi per­mi­ti­da a apre­sen­ta­ção de emen­das de ple­ná­rio. O emen­da­men­to geral, aber­to a todos os par­la­men­ta­res, con­ti­nu­ou na eta­pa ini­ci­al de tra­mi­ta­ção das MPs; mas ago­ra era pos­sí­vel tam­bém a apre­sen­ta­ção de emen­das em ple­ná­rio até o iní­cio da dis­cus­são. As emen­das de ple­ná­rio, assim, ampli­a­ram o leque de esco­lhas dis­po­ní­veis aos par­la­men­ta­res, faci­li­tan­do a cons­tru­ção de acor­dos par­ti­dá­ri­os e per­mi­tin­do a reda­ção de um tex­to de con­sen­so. E isso pas­sou a ocor­rer tan­to na Câma­ra quan­to no Senado.

As emen­das de ple­ná­rio cons­ti­tuí­ram ine­gá­vel avan­ço na tra­mi­ta­ção das MPs. Como se tra­ta de maté­ria com vigên­cia ime­di­a­ta, os efei­tos de suas alte­ra­ções jurí­di­cas já são sen­ti­dos pelos seto­res envol­vi­dos. Não se tra­ta aqui de pro­je­to de lei, onde espe­ci­a­lis­tas do setor dis­cu­tem em tese o efei­to de pos­sí­veis alte­ra­ções legais. Uma vez que a medi­da pro­vi­só­ria já se faz sen­tir na pon­ta, é o pró­prio des­ti­na­tá­rio da medi­da que pas­sa a se mobi­li­zar para pedir alte­ra­ções ao Con­gres­so. Mas esse pro­ces­so leva cer­to tem­po[4].

O mode­lo regi­men­tal de emen­da­men­to geral ape­nas no iní­cio de tra­mi­ta­ção das MPs enges­sa­va a atu­a­ção polí­ti­ca, pos­to que não per­mi­tia alte­ra­ções ulte­ri­o­res quan­do a dis­cus­são sobre a maté­ria já se encon­tra­va mais madu­ra, com o apor­te de mais infor­ma­ções tan­to de espe­ci­a­lis­tas quan­to dos seto­res afe­ta­dos pela medida.

Para con­tor­nar tal limi­ta­ção, suce­dâ­ne­os regi­men­tais eram uti­li­za­dos à exaus­tão, como as emen­das aglu­ti­na­ti­vas na Câma­ra ou as emen­das de reda­ção no Senado.

Em se tra­tan­do de um pre­si­den­ci­a­lis­mo de coa­li­zão como o bra­si­lei­ro, qual­quer ins­tru­men­to legis­la­ti­vo que faci­li­te a bus­ca de acor­dos polí­ti­cos é bem-vin­do, para que não se tenha de recor­rer, de um lado, à obs­tru­ção que ado­ta uma estra­té­gia de all or nothing, e, de outro, à “tra­to­ra­gem” regi­men­tal. Por­tan­to, ao se con­si­de­rar um mode­lo para a tra­mi­ta­ção de MPs, cer­ta­men­te o momen­to de emen­da­men­to, ou melhor dizen­do, os momen­tos pos­sí­veis de emen­da­men­to ao tex­to prin­ci­pal, é fator a se ter em con­ta, dado a expe­ri­ên­cia recente.

 

O papel do Senado

Mas, afi­nal, a ins­ta­la­ção das comis­sões mis­tas vai ou não bene­fi­ci­ar o Senado?

Ao pos­si­bi­li­tar que os sena­do­res par­ti­ci­pem da dis­cus­são ain­da na fase das comis­sões, e que assu­mam meta­de das rela­to­ri­as, o mode­lo cons­ti­tu­ci­o­nal traz, sim, bene­fí­ci­os ao Senado.

Porém, a ques­tão tem­po­ral ten­de a ser ain­da mais agra­va­da. Com o aumen­to de mais uma eta­pa no trâ­mi­te das MPs, tan­to a Câma­ra quan­to o Sena­do ten­dem a ana­li­sar as medi­das pro­vi­só­ri­as já no final do prazo.

O agra­van­te é que aqui há uma dis­per­são deci­só­ria, difi­cul­tan­do a atri­bui­ção de res­pon­sa­bi­li­da­des ou a cobran­ça de ato­res. No mode­lo em que a Câma­ra detém, sozi­nha, o con­tro­le tem­po­ral das MPs, qual­quer res­pon­sa­bi­li­da­de do atra­so na aná­li­se recai­rá sobre o Pre­si­den­te da Câma­ra. Se ele pode esti­car em exces­so o tem­po de aná­li­se na Câma­ra, em pre­juí­zo dos sena­do­res, pode, igual­men­te, ser cobra­do e res­pon­sa­bi­li­za­do. O mes­mo não ocor­re na vigên­cia das comis­sões mis­tas, onde, devi­do à dis­per­são, é difí­cil a cobran­ça de responsabilidades.

Daí o dile­ma para os sena­do­res: mai­or par­ti­ci­pa­ção nas comis­sões, mas menos tem­po de aná­li­se em ple­ná­rio. E os sena­do­res que não têm assen­to nas comis­sões? E a impos­si­bi­li­da­de de alte­rar o tex­to em ple­ná­rio pela limi­ta­ção temporal?

Em tra­ba­lho a ser publi­ca­do, Bedri­ti­chuk e Vero­ne­ze demons­tram a bai­xa quan­ti­da­de de alte­ra­ções pro­mo­vi­das pelo Sena­do nas MPs não orça­men­tá­ri­as de 2012 a 2021. Em ape­nas 22 vezes em todo o perío­do ana­li­sa­do o Sena­do apro­vou alte­ra­ções nas MPs, núme­ro que cor­res­pon­de a ape­nas 7% do total de MPs ana­li­sa­das pela Câma­ra Alta.

O dado mais inte­res­san­te é que des­sas 22 MPs alte­ra­das pelo Sena­do, 10 foram alte­ra­das no ano de 2021. E, ain­da mais inte­res­san­te, des­sas 10 MPs alte­ra­das em 2021, 9 o foram por inter­mé­dio de emen­das de ple­ná­rio. Esses dados, soma­dos à aná­li­se fei­ta pelos auto­res do tem­po dis­po­ní­vel para apre­ci­a­ção do Sena­do, suge­rem que as alte­ra­ções pro­mo­vi­das pelos sena­do­res às MPs têm mais liga­ção com a pos­si­bi­li­da­de de apre­sen­tar emen­das de ple­ná­rio do que com o fator tem­po­ral em si.

Esse, por­tan­to, é outro argu­men­to que pesa a favor da con­ti­nui­da­de das emen­das de ple­ná­rio em um novo modelo.

 

Alternativas propostas

Mode­los já pen­sa­dos no pas­sa­do come­çam a ser redis­cu­ti­dos nes­se con­tex­to. Como vis­to, não há solu­ção sim­ples, e minú­ci­as do pro­ces­so legis­la­ti­vo, igno­ra­das no gran­de deba­te, apre­sen­tam impac­tos sig­ni­fi­ca­ti­vos, como mos­tra­do na ques­tão das emen­das de plenário.

Cada mode­lo traz suas com­ple­xi­da­des e é pen­sa­do ten­do em vis­ta deter­mi­na­do obje­ti­vo. Abai­xo segue uma rela­ção das prin­ci­pais ques­tões consideradas:

  • pra­zo fixo para cada are­na: aca­ba com o pro­ble­ma tem­po­ral ao deter­mi­nar que cada are­na deci­só­ria (comis­são mis­ta, Câma­ra e Sena­do) tenha pra­zo cer­to de aná­li­se. O gran­de pro­ble­ma des­se mode­lo é arti­cu­lar um pra­zo fixo para a comis­são e a obri­ga­to­ri­e­da­de de seu pare­cer. Se hou­ver um pra­zo fixa­do para a comis­são, o que ocor­re se ela não apre­sen­tar seu pare­cer tem­pes­ti­va­men­te? Se a solu­ção for o pros­se­gui­men­to da tra­mi­ta­ção à Câma­ra, a ten­dên­cia natu­ral é o esva­zi­a­men­to da comis­são mis­ta, o que, de fato, já ocor­reu no pas­sa­do. Se a MP per­der a efi­cá­cia na comis­são, tais cole­gi­a­dos se con­ver­tem então num cam­po de bata­lha, onde qual­quer obs­tru­ção bem con­du­zi­da por pou­cos par­la­men­ta­res pode decre­tar a mor­te da agen­da do gover­no. Repa­re que são essas duas pos­si­bi­li­da­des de inter­pre­ta­ção que tra­va­ram a pro­mul­ga­ção da PEC 91/2019, já “apro­va­da” nas duas Casas.
  • regi­me de urgên­cia na comis­são mis­ta: per­mi­te o apro­fun­da­men­to dos deba­tes na comis­são mis­ta, com todas as van­ta­gens da aná­li­se pré­via em um cole­gi­a­do menor, con­fe­rin­do ins­tru­men­tos regi­men­tais para ace­le­rar a vota­ção em tais are­nas e, assim, evi­tar a obs­tru­ção que pre­ju­di­ca os ple­ná­ri­os. A difi­cul­da­de está em saber se tais ins­tru­men­tos serão de fato efe­ti­vos para a fina­li­da­de a que se propõem;
  • comis­são mis­ta per­ma­nen­te: ideia sem­pre aven­ta­da quan­do se dis­cu­te a alte­ra­ção cons­ti­tu­ci­o­nal das MPs, pois uma úni­ca comis­são pode cri­ar uma juris­pru­dên­cia pró­pria e dar efe­ti­vi­da­de ao con­tro­le dos pres­su­pos­tos das MPs e tam­bém evi­ta a dis­per­são deci­só­ria. Porém, con­fe­re mui­to poder a um só ator (o pre­si­den­te) e, dada a diver­si­da­de de temas de medi­das pro­vi­só­ri­as, não alcan­ça o prin­ci­pal ganho das comis­sões, que é a espe­ci­a­li­za­ção temá­ti­ca dos debates;
  • comis­são mis­ta não pari­tá­ria: aumen­ta o núme­ro de depu­ta­dos no cole­gi­a­do mis­to, per­mi­tin­do par­ti­ci­pa­ção mais pro­por­ci­o­nal des­sa Casa nos tra­ba­lhos da comis­são. No entan­to, o mode­lo difi­cul­ta o pro­ces­so deci­só­rio, uma vez que cada vota­ção deve ser fei­ta sepa­ra­da­men­te em cada Casa, o que, inclu­si­ve, aumen­ta o poder de veto de cada uma delas separadamente;
  • comis­sões de cada Casa: des­lo­ca a ins­tru­ção con­jun­ta, pro­mo­vi­da por uma comis­são mis­ta que reú­ne depu­ta­dos e sena­do­res, para algu­ma comis­são pró­pria de cada Casa, tra­zen­do uma tra­mi­ta­ção total­men­te bica­me­ral. Se come­çar a tra­mi­tar pela Câma­ra, o mode­lo aca­ba ali­jan­do o Sena­do tan­to da apre­sen­ta­ção de emen­das quan­to da par­ti­ci­pa­ção em comis­são mis­ta na fase ini­ci­al das MPs. Há a pre­do­mi­nân­cia da Câma­ra, pois, na cons­tru­ção ini­ci­al de acor­dos, o Sena­do não par­ti­ci­pa­rá de nenhu­ma for­ma, nem com emen­das, nem com con­tri­bui­ções na comis­são temá­ti­ca. Além dis­so, como a MP dis­põe de pra­zo, há a ten­dên­cia de um retra­ba­lho nas Casas no que tan­ge à aná­li­se (audi­ên­ci­as repe­ti­das com os mes­mos ato­res). Por fim, a depen­der do tra­ta­men­to dado em cada Casa, pode redun­dar nova­men­te num “impé­rio do relator”;
  • iní­cio alter­na­do de tra­mi­ta­ção: já foi inclu­si­ve apro­va­do pelo Sena­do (PEC 1/1995) e per­mi­te mai­or igual­da­de entre as duas Casas, mas encon­tra for­te resis­tên­cia entre os depu­ta­dos, que per­dem a pri­ma­zia de Casa ini­ci­a­do­ra, espe­ci­al­men­te em se tra­tan­do de maté­ria de ini­ci­a­ti­va do Exe­cu­ti­vo. Além dis­so, o mode­lo pode gerar as “MPs laran­jas”, edi­ta­das ape­nas para evi­tar que deter­mi­na­da MP come­ce sua tra­mi­ta­ção em uma das Casas.

Seja como for, o Con­gres­so tem dian­te de si nova­men­te a ques­tão das medi­das pro­vi­só­ri­as, deven­do con­ci­li­ar em algum mode­lo cons­ti­tu­ci­o­nal ou regi­men­tal valo­res que mui­tas vezes andam em dire­ções opos­tas, como a apre­ci­a­ção das MPs no pra­zo cons­ti­tu­ci­o­nal e o neces­sá­rio apro­fun­da­men­to dos deba­tes, ou o pres­tí­gio neces­sá­rio ao tra­ba­lho demo­crá­ti­co e efi­ci­en­te da comis­são mis­ta e algum meca­nis­mo para não pre­ju­di­car a aná­li­se em plenário.

 

Por: Rodri­go Bedritichuk,

mes­tre em Ciên­cia Polí­ti­ca (UnB), bacha­rel em Eco­no­mia e Direi­to, ana­lis­ta legis­la­ti­vo do Sena­do Federal.

 

[1] BEDRITICHUK, Rodri­go R. Da popu­la­ri­da­de ao impe­a­ch­ment: medi­das pro­vi­só­ri­as, mudan­ças ins­ti­tu­ci­o­nais e a cri­se polí­ti­ca no Gover­no Dil­ma. Bra­sí­lia: Sena­do Fede­ral, 2017.

[2] FERREIRA JÚNIOR, Nival­do Adão. Ins­ti­tui­ções infor­mais, ambi­en­te ins­ti­tu­ci­o­nal e pre­si­den­ci­a­lis­mo de coa­li­zão: rede­se­nho do pro­ces­so polí­ti­co deci­só­rio no Con­gres­so Naci­o­nal a par­tir de estu­do de caso para as Medi­das Pro­vi­só­ri­as. Tese (Dou­to­ra­do em Ciên­cia Polí­ti­ca) — Uni­ver­si­da­de de Bra­sí­lia, Bra­sí­lia, 2018.

[3]BEDRITICHUK, Rodri­go R. Medi­das Pro­vi­só­ri­as e seu papel no pre­si­den­ci­a­lis­mo de coa­li­zão. Revis­ta IELP de Estu­dos Legis­la­ti­vos e Polí­ti­cas Públi­cas, Bra­sí­lia, p. 32–42, 24 fev. 2021.

[4] AMORIM NETO, Octá­vio e TAFNER, Pau­lo. Gover­nos de coa­li­zão e meca­nis­mos de alar­me de incên­dio no con­tro­le legis­la­ti­vo das Medi­das Pro­vi­só­ri­as. In: DADOS – Revis­ta de Ciên­ci­as Soci­ais, Rio de Janei­ro, v. 45, n. 1, 2002.

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