Pacto federativo: 2020 e a questão federativa

Por Rapha­el Sodré Cittadino

Covid-19: Mes­mo com pro­gra­ma naci­o­nal, esta­dos man­têm pla­nos de vaci­na­ção independentes

Além das trans­for­ma­ções na vida soci­al pro­vo­ca­das pela pan­de­mia de Covid-19, o ano de 2020 car­re­ou para o cená­rio jurí­di­co naci­o­nal a dis­cus­são do pac­to fede­ra­ti­vo e dos limi­tes da atu­a­ção legis­la­ti­va de cada ente. Dian­te de con­fli­tos gera­dos pelas medi­das de iso­la­men­to, o Supre­mo Tri­bu­nal Fede­ral (STF) tomou deci­sões que, pela pri­mei­ra vez, cami­nha­ram em dire­ção a uma arris­ca­da e des­co­or­de­na­da des­cen­tra­li­za­ção regu­la­tó­ria. Res­ta saber se tal pos­tu­ra se reve­la­rá pere­ne ou se per­ma­ne­ce­rá res­tri­ta a este perío­do de excepcionalidade.

Tão logo teve iní­cio a qua­ren­te­na, o gover­no fede­ral edi­tou a Medi­da Pro­vi­só­ria (MP) 926, de 2020, que dis­pu­nha, entre outras pro­vi­dên­ci­as, da prer­ro­ga­ti­va do pre­si­den­te da Repú­bli­ca para dis­por, medi­an­te decre­to, sobre iso­la­men­to, qua­ren­te­na, inter­di­ção de loco­mo­ção, de ser­vi­ços públi­cos e ati­vi­da­des essen­ci­ais e de cir­cu­la­ção. A pro­po­si­ção tor­nou-se alvo da Ação Dire­ta de Incons­ti­tu­ci­o­na­li­da­de (ADI) 6.341-DF, ajui­za­da pelo Par­ti­do Demo­crá­ti­co Tra­ba­lhis­ta (PDT). A sigla con­tes­ta­va, sobre­tu­do, o esva­zi­a­men­to da com­pe­tên­cia de Esta­dos e muni­cí­pi­os para esta­be­le­cer tais diretrizes.

No jul­ga­men­to, o STF assen­tou que Esta­dos e muni­cí­pi­os pos­su­em ple­na auto­no­mia para atu­ar na pro­te­ção da saú­de cole­ti­va por meio da edi­ção de por­ta­ri­as, decre­tos ou legis­la­ções locais, res­pei­ta­da a com­pe­tên­cia cons­ti­tu­ci­o­nal de cada ente. A sen­ten­ça se refle­te, por exem­plo, na impos­si­bi­li­da­de de a União impor às secre­ta­ri­as muni­ci­pais de saú­de a exe­cu­ção des­ta ou daque­la ação no tocan­te ao com­ba­te ao novo coronavírus.

Dife­ren­te­men­te do espe­ra­do e dese­ja­do, uma das con­sequên­ci­as des­sa mudan­ça juris­pru­den­ci­al foi um cer­to des­con­tro­le na pon­ta — pre­fei­tos pas­sa­ram edi­tar decre­tos à gui­sa das pró­pri­as câma­ras muni­ci­pais, cri­an­do, para pes­so­as físi­cas e jurí­di­cas, deve­res não dis­ci­pli­na­dos por lei; mui­tos deles, em con­fron­to com nor­ma­ti­vas bai­xa­das em loca­li­da­des vizinhas.

A situ­a­ção é deve­ras com­ple­xa; inclu­si­ve, de se arbi­trar judi­ci­al­men­te. O posi­ci­o­na­men­to rei­te­ra­do das cor­tes de vedar em abso­lu­to a impo­si­ção de con­du­ta por via regu­la­men­tar (decre­tos, por­ta­ri­as etc.) sem pre­vi­são legal se depa­rou com um con­tex­to de pan­de­mia no qual dos ges­to­res locais se espe­rou — e ain­da se espe­ra — uma dis­po­si­ção rápi­da e efi­caz. É pro­vá­vel que, pas­sa­da a cir­cuns­tân­cia crí­ti­ca, algum nível de nor­ma­li­da­de seja res­ta­be­le­ci­do nes­se aspec­to, de sor­te que pre­fei­tos e secre­tá­ri­os não mais ten­tem cri­ar regra­men­tos sani­tá­ri­os à reve­lia dos pró­pri­os mar­cos legais locais, esta­du­ais e nacionais.

Para além da ques­tão fede­ra­ti­va na pan­de­mia, em 2020 o Supre­mo tam­bém se colo­cou — de cer­to modo, em con­tra­po­si­ção a um arran­jo his­tó­ri­co — a res­pei­to do dese­nho da fede­ra­ção em assun­to que não guar­da per­ti­nên­cia temá­ti­ca com o caos sani­tá­rio vivi­do. O recha­ço a ini­ci­a­ti­vas locais de exi­gên­cia de con­tra­ta­ção de ser­vi­ços espe­ci­a­li­za­dos em ati­vi­da­des para as quais a lei fede­ral silen­ci­ou con­so­li­da­va-se como um posi­ci­o­na­men­to recor­ren­te. Toda­via, essa rea­li­da­de se alterou.

Na ADI 451-RJ, de rela­to­ria do minis­tro Luís Rober­to Bar­ro­so, a Supre­ma Cor­te rejei­tou, em 2018, a cons­ti­tu­ci­o­na­li­da­de da lei esta­du­al que obri­ga­va esta­ci­o­na­men­tos a con­tra­tar empre­sas de segu­ran­ça pri­va­da. Em 2017, o STF havia apon­ta­do igual­men­te a incons­ti­tu­ci­o­na­li­da­de da lei do esta­do do Rio de Janei­ro que impu­nha a admis­são de “empa­co­ta­do­res” em super­mer­ca­dos (ADI 907-RJ). O argu­men­to, afo­ra a pre­ser­va­ção da liber­da­de econô­mi­ca, sem­pre se repe­tiu: a atri­bui­ção para legis­lar sobre tópi­cos rela­ci­o­na­dos a Direi­to do Tra­ba­lho, e até mes­mo para a deter­mi­na­ção de pres­ta­ção de ser­vi­ços espe­ci­a­li­za­dos, é da União.

Ocor­re que, em 2020, na ADI 3.155-SP, rela­ta­da pelo minis­tro Mar­co Auré­lio Mel­lo, o Supre­mo enten­deu cons­ti­tu­ci­o­nal a lei pau­lis­ta que obri­ga o empre­go de vigi­lân­cia arma­da em pos­tos de auto­a­ten­di­men­to ban­cá­rio — uma infle­xão da reso­lu­ção ante­ri­or do tri­bu­nal. Se, antes, o STF vinha reco­nhe­cen­do, em jul­ga­dos como os cita­dos, a arqui­te­tu­ra cons­ti­tu­ci­o­nal que con­sa­grou a União como pedra angu­lar da fede­ra­ção, reser­van­do aos demais entes a con­fec­ção de nor­mas com­ple­men­ta­res, a par­tir da ADI 3.155-SP foi refe­ren­da­do no Ple­ná­rio vir­tu­al, por una­ni­mi­da­de, o enten­di­men­to de que seme­lhan­tes maté­ri­as não são pro­te­gi­das por reser­va de com­pe­tên­cia legis­la­ti­va da União.

No caso da segu­ran­ça pri­va­da, a Lei Fede­ral 7.102/83, regu­la­men­ta­do­ra do tema, nada dis­põe sobre tal com­pul­so­ri­e­da­de, moti­vo pelo qual o des­pa­cho do STF deve ser vis­to com enor­me pre­o­cu­pa­ção, não ape­nas para essa deman­da em espe­cí­fi­co, mas acer­ca do que podem vir a legis­lar os 5.570 muni­cí­pi­os bra­si­lei­ros e as 27 uni­da­des federativas.

A ver­da­de é que ambos os cená­ri­os — um, rela­ci­o­na­do dire­ta­men­te à pan­de­mia (com­pe­tên­cia sani­tá­ria), e, outro, vin­cu­la­do essen­ci­al­men­te à repar­ti­ção de pode­res (com­pe­tên­cia para dis­por sobre a indis­pen­sa­bi­li­da­de de recru­ta­men­to de pro­fis­si­o­nais para fun­ções espe­cí­fi­cas) — nos reme­tem ao tra­ta­men­to da ques­tão fede­ra­ti­va em 2020.

Se, por um lado, é sen­so comum a impor­tân­cia de rever­mos o pac­to fede­ra­ti­vo que em um país com tra­di­ção impe­ri­al como o Bra­sil ten­de à con­cen­tra­ção de pode­res na União, é ine­gá­vel, por outro, que a repac­tu­a­ção neces­si­ta se dar sob o coman­do da polí­ti­ca e da negociação.

Atu­al­men­te, esta­dos e muni­cí­pi­os rece­bem pou­co do “bolo” da arre­ca­da­ção; ao pas­so que de tais entes se cobra mui­to. Sem ava­li­ar, a pri­o­ri, o pac­to fede­ra­ti­vo como um todo — e, em espe­ci­al, a pro­ble­má­ti­ca tri­bu­tá­ria — cor­re­mos o ris­co de, pela via judi­ci­al, aumen­tar as res­pon­sa­bi­li­da­des de entes que não estão estru­tu­ral e ins­ti­tu­ci­o­nal­men­te pre­pa­ra­dos para tanto.

Em 2020, ano tres­pas­sa­do pela pan­de­mia de Covid-19, tam­bém fica mar­ca­do o deba­te a res­pei­to do nos­so mode­lo fede­ra­ti­vo e sobre o quan­to ele é, de fato, efi­ci­en­te para resol­ver os pro­ble­mas do dia a dia da popu­la­ção. O reco­nhe­ci­men­to de pode­res pre­ci­sa estar agre­ga­do à garan­tia de con­di­ções para enfren­tar as difi­cul­da­des; do con­trá­rio, deci­sões osci­lan­tes, com alto grau de impac­to no coti­di­a­no dos cida­dãos, podem pro­vo­car efei­tos bas­tan­te nega­ti­vos e ampli­ar a inse­gu­ran­ça jurí­di­ca de empre­sas, usuá­ri­os e do poder públi­co em geral.

Rapha­el Sodré Cit­ta­di­no é pre­si­den­te do Ins­ti­tu­to de Estu­dos Legis­la­ti­vos e Polí­ti­cas Públi­cas (Ielp) e sócio-fun­da­dor do escri­tó­rio Cit­ta­di­no, Cam­pos & Anto­ni­o­li Advo­ga­dos Associados.

Publi­ca­do pela Con­Jur: https://www.conjur.com.br/2020-dez-25/pacto-federativo-2020-questao-federativa

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